冯升波：能源改革要坚持政府和市场两手发力

2021年是“十四五”开局之年，是新时代加快完善社会主义市场经济体制的起步期，是继续破除体制机制障碍推进经济高质量发展的攻坚期。2021年也被称为“碳中和”元年，锚定“双碳”目标，坚持政府和市场两手发力，深化能源体制改革，逐步形成有效的激励约束机制。

1.发展和改革相互促进，顶层文件明确目标方向

按照“管住中间、放开两头”总体思路，能源领域不断深化市场化改革，着力还原能源商品属性，努力发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，不断为市场主体营造公平竞争的制度环境。2021年前后相继出台的顶层设计文件为能源领域深化改革创造了良好环境。  

加快完善社会主义市场经济体制。《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》相继印发实施，就完善社会主义市场经济体制和关键领域改革作出重大部署。提出“以完善产权制度和要素市场化配置为重点，全面深化经济体制改革，加快完善社会主义市场经济体制，建设高标准市场体系，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”的总体要求，对于能源领域则强调要严格监管自然垄断环节，加快实现竞争性环节市场化，构建有效竞争的电力市场，健全竞争性油气流通市场。能源市场是我国社会主义市场经济的重要组成，深化能源领域市场化改革是加快完善我国社会主义市场经济、优化要素市场化配置的内在需要。  

做好碳达峰碳中和工作。2020年中央经济工作会议提出，加快建设全国用能权、碳排放权交易市场，完善能源消费双控制度。2021年政府工作报告在明确上述要求的同时，要求相关部门扎实做好优化产业结构和能源结构，推动煤炭清洁高效利用，大力发展新能源，在确保安全的前提下积极有序发展核电推动资源节约高效利用。经充分思考酝酿出台的《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》进一步对能源领域健全法律法规标准和市场化机制做出明确安排。

2.高标准能源市场体系持续建设，能源治理效能不断提升

市场结构逐步优化。区分自然垄断环节和竞争性环节，进一步放开竞争性领域市场准入，支持各类市场主体依法平等进入负面清单以外的能源领域，初步形成多元化市场主体参与的格局。深化油气勘查开采管理体制改革，对境内注册内外资公司开放油气勘查开采，在全国范围内探索油气探矿权竞争机制，提高油气资源配置效率。支持符合条件的企业参与原油进口、成品油出口。推进油气管网运营机制改革，提高油气资源配置效率。有序放开配售电业务，配电环节引入多元投资主体，售电环节引入竞争，深化电网企业主辅分离。

市场交易体系逐步健全。推进能源交易体制改革，完善市场化交易机制，建设统一开放、竞争有序的能源市场体系。搭建能源交易平台，组建全国和区域性煤炭、石油、电力交易中心，促进能源市场化交易。逐步建立煤炭行业产能置换、中长期合同等机制，构建上下游产业互利共赢发展格局。持续推进天然气产供储销体系建设，完善油气进出口管理体制。在放开钢铁、水泥等4个重点行业发用电计划试点基础上，全面放开经营性电力用户发用电计划，有序推动工商业用户参与电力市场交易。推动电力现货市场建设试点地区开展连续结算试运行，全国首批8个试点陆续投入更长周期的结算试运行，山西全年完成3次中长期和8次现货结算试运行，是全国不间断运行时间最长的电力现货市场，第二批6个现货试点正式启动，逐步形成以中长期交易为主、现货交易为补充的能源市场交易体系，不断扩大原油、煤炭等期货产品交易规模。推动电力辅助服务市场范围不断扩大，实现调峰资源更大范围的优化配置。

市场决定能源价格的机制逐步完善。一是有序放开竞争性环节价格。有序放开全部燃煤发电电量上网电价，扩大市场交易电价上下浮动范围，平稳推进以竞争性招标方式确定新建光伏、风电项目上网电价，推动跨省跨区按照“风险共担、利益共享”原则协商或通过市场化方式形成送电价格，有序推动工商业用户通过市场化方式形成用电价格。缩短成品油调价周期，建立油价调控风险准备金，放开液化石油气、非常规天然气及液化天然气气源价格。进一步理顺非居民用气价格，明确所有进入交易平台公开交易的气量价格由市场形成。二是逐步建立输配价格监管体系。按照“准许成本+合理收益”原则，合理制定电网、天然气管网输配价格。实施成本监审、输配电政府定价，探索实施配电网激励性定价，完成两轮输配电成本监审和电价核定。改革天然气管道运输定价机制，强化配气价格监管，开展成本监审，构建起天然气输配领域全环节价格监管体系。三是创新和完善促进绿色发展价格机制。对高耗能、高污染、产能严重过剩行业用电实行差别化电价政策，全面推行阶梯电（气）价制度，完善峰谷分时电价政策，建立尖峰电价机制，健全季节性电价机制，开展清洁能源消费替代与可再生能源电力消纳相结合的绿色电力交易，降低绿色电价，进一步完善抽水蓄能价格形成机制，健全新型储能价格机制。

能源治理能力和体系建设逐步加强。一是完善能源法律体系。推进能源领域法律及行政法规制订修订工作，加强能源领域法律法规实施监督检查，加快电力、煤炭、石油、天然气、核电、新能源等领域规章规范性文件的“立改废”进程。二是推进能源依法治理。推进法治政府建设，构建政企联动、互为支撑的能源普法新格局，创新行政执法方式，畅通行政复议和行政诉讼渠道。三是创新能源科学管理和优化服务。进一步转变政府职能，简政放权、放管结合、优化服务，着力打造服务型政府。发挥能源战略规划和宏观政策导向作用，集中力量办大事。强化能源市场监管，提升监管效能，促进各类市场主体公平竞争。

3.统筹安全与发展，进一步深化重点领域关键环节改革

推进能源绿色低碳转型，是实现碳达峰碳中和目标的关键，展望2022年，应着力推进以下重点改革任务和机制建设。

深化电力体制改革。持续放开竞争性环节电价，持续放开配售电业务，持续放开发用电计划，持续开放电网公平接入，持续完善主辅分离，持续完善输配电价监管体系，推进电力市场运营机构规范运行，推动建设统一开放、竞争有序、安全高效、治理完善的电力市场体系。

深化油气体制改革。完善油气勘查开采、进出口管理、管网运营、生产加工、产品定价体制机制，推动形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的“X+1+X”油气市场体系，提高油气资源配置效率，促进保障油气安全稳定供应，把能源饭碗牢牢掌握在自己手上。

建立健全安全与发展协同制度体系。着重建立能源供需预测预警、煤炭清洁开发利用、煤电清洁高效转型、油气清洁高效利用、煤电油气运协同发展等机制。

能源改革，久久为功。2022年必须坚持稳中求进，必须坚持先立后破，必须加强统筹协调，必须坚持系统观念。

转载自：中国电业

原标题：《能源改革：回顾和展望》

作者：冯升波（中国宏观经济研究院能源研究所能源系统分析研究中心主任、研究员）